一、项目情况

（一）项目概况

1.项目背景

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，江苏省委、省政府决定，“十四五”时期在重点地区开展富民强村帮促行动，巩固拓展脱贫致富奔小康成果，接续推进乡村全面振兴，进一步推动城乡地区协调发展，促进实现共同富裕，江苏省委办公厅联合省政府办公厅，于2021年2月印发《省委办公厅省政府办公厅印发〈关于开展富民强村帮促行动接续推进乡村全面振兴的实施意见〉的通知》（苏办发〔2021〕4号）。为落实《省委办公厅省政府办公厅印发〈关于开展富民强村帮促行动接续推进乡村全面振兴的实施意见〉的通知》（苏办发〔2021〕4号），泰州市委办公室、市政府办公室于2021年10月印发《市委办公室市政府办公室印发〈关于开展富民强村帮促行动接续推进乡村全面振兴的实施方案〉的通知》（泰办发〔2021〕52号），该文件中要求“总结推广防贫综合保险创新工作经验，将农村低收入人口纳入保险保障人群范围，促进政策帮扶与市场化帮促有效衔接。”2021年11月，泰州市农业农村局、泰州市乡村振兴局、泰州市财政局、泰州市民政局和泰州市医疗保障局五部门联合下发《关于印发〈泰州市居民防贫综合保障实施办法〉（试行）的通知》（泰农〔2021〕87号）指导开展防贫综合保障工作，针对低收入人口实施人身（健康）保险和财产保险，并通过保险理赔和基金救助双重保障达到防贫目的的综合保障体系。

2.主要内容

为进一步推动帮促政策有效衔接，巩固低收入人口脱贫基础，泰州市农业农村局（以下简称：市农业农村局）于2022年1月正式开展了居民防贫综合保障项目（以下简称：本项目），本项目实施期间为2022年1月1日至2023年12月31日。

在全泰州市范围内，对民政部门认定的城乡低收入人口，包括低保、特困供养、农村低保边缘及支出型困难家庭共同生活的成员等低收入人口实施人身（健康）保险和财产保险，并通过保险理赔和基金救助双重保障达到进一步巩固和完善防贫综合保障体系目的。

市农业农村局会同保险经办机构制定保险理赔及基金救助细则。经办机构按规定向监管部门履行相关报备手续，并按照主管部门要求，采取实名制参保方式，对符合条件的保障对象实施保险理赔和基金救助双重保障。

保险保障范围包括疾病医疗、人身伤残和家财（含产业）损失等导致的家庭刚性支出骤增或收入骤减、符合理赔（救助）细则规定的情形。基金保障范围包括因就学、危房改造等导致的家庭刚性支出骤增或保险理赔后仍未能完全解决其家庭困难、符合理赔（救助）细则规定的情形。

市农业农村局会同财政、民政及医保等部门每年全额资助保障对象参保，实施保险理赔保障；设置基金（资金）池对保障对象实施基金救助保障。保费及基金列入市和市（区）财政预算，保障资金由市和市（区）按市与区1:1、市与市1:3分担。

3.实施方式

本项目为政府购买服务项目。2021年11月17日，市农业农村局委托恒泰保险经纪有限公司（以下简称“恒泰公司”）组织实施政府采购，通过公开招标的方式确定服务供应商。2022年1月14日，泰州市公共资源交易中心发布《TZG2021317-1203泰州市农业农村局2022—2023年居民防贫综合保障项目公开招标中标公告》，市农业农村局与中国人寿保险股份有限公司泰州市分公司、中国人民财产保险股份有限公司泰州市分公司、中国太平洋财产保险股份有限公司江苏分公司、紫金财产保险股份有限公司泰州中心支公司、中华联合财产保险股份有限公司江苏分公司、都邦财产保险股份有限公司泰州中心支公司、平安养老保险股份有限公司江苏分公司七家服务供应商签订合同，约定由以上七家保险公司共同承担保险业务。

市农业农村局与恒泰保险经济有限公司泰州分公司签署本项目的“保险经济服务授权委托合同”，恒泰公司受市农业农村局委托对项目中标保险经办机构履职履约情况进行监督评价，监管和评价内容主要包括：项目宣传引导、保障服务流程、保险救助条款执行情况、共保体会议组织、赔案分摊、经费使用、执业情况、赔案抽查与回访、履约情况等。

4.资金投入和使用情况

2022年本项目预算为2351.68万元，其中：市级预算为713.74万元，区级预算资金为1637.94万元。实际支出2331.32万元，预算执行率为99.13%。资金分配及使用情况详见下表1：

表1  2022年度居民防贫综合保障项目资金明细表

单位：万元

2023年本项目预算为2163.35万元，其中：市级预算为655.76万元，区级预算资金为1507.59万元。实际支出2062万元，预算执行率为95.32%。资金分配及使用情况详见下表2：

表2  2023年度居民防贫综合保障项目资金明细表

单位：万元

2022至2023年，本项目预算合计4515.03万元，实际支出合计4393.32万元，总体预算执行率为97.3%。

（二）绩效目标

1.中长期绩效目标

在全泰州市范围内，对民政部门认定的城乡低收入人口，包括低保、特困供养、农村低保边缘及支出型困难家庭共同生活的成员等低收入人口实施人身（健康）保险和财产保险，并通过保险理赔和基金救助双重保障达到进一步巩固和完善防贫综合保障体系目的。

2.年度绩效目标

由于项目前期编制的绩效目标不尽合理，缺乏可衡量、可评价的基础，因此，评价组依据收集到的资料以及了解到的情况，对项目年度核心绩效指标进行了梳理，列示如下：

（1）符合参保条件的人员全部纳入承保范围，应保尽保达100%；

（2）保险赔付率达100%；

（3）宣传工作按计划完成；

（4）保障对象准确，理赔准确；

（5）承保、赔付、救助及时；

（6）运用媒体等载体提高群众知晓度；

（7）保险理赔率达85%；

（8）通过项目实施，保障贫困人员基本生活；

（9）通过项目实施，减轻贫困人员及其家庭经济压力；

（10）有责投诉次数0次；

（11）信息共享机制健全，且有效执行；

（12）受益对象满意度达90%。

二、评价情况

（一）项目特点分析

1.本项目实施方式为政府购买服务。评价时一是重点关注泰州市农业农村局是否履行对第三方监督管理的职责，二是重点关注泰州市农业农村局是否按照《中华人民共和国政府购买服务管理办法》和单位政府采购内部控制制度执行，采购形式是否合理，采购流程是否规范等。

2.本项目为民生保障类项目，受益对象为基层困难群众。评价时重点关注泰州市农业农村局是否按照《泰州市居民防贫综合保障实施办法》为城乡低收入人口购买人身（健康）保险和财产保险，受益对象相关合法权益是否得到保障，对相关政策是否知晓，办理相关业务时是否方便快捷、保险理赔是否及时等方面，客观反映资金使用绩效情况。

（二）评价思路方法

1.评价原则及标准

评价组遵循科学公正、激励约束、公开透明的原则，采取案头审核和实地调研相结合的方式，综合运用材料核实、成本效益、因素分析和对比分析等方法，对本项目资金使用情况进行中立、客观的绩效评价。对于定性指标，一般通过问卷及访谈采集相关数据，运用等级赋分法考核指标实现程度；对于定量指标，根据项目实施单位提供的实际数据比对目标值，按完成度折算指标得分。

2.评价体系

主要包括决策、过程、产出、效益四个方面内容（详见附件1）。绩效评价结果采用综合评分定级的方式，总分为100分，等级划分为四档：90（含）—100分为“优”、80（含）—90分为“良”、60（含）—80分为“中”、60分以下为“差”。

3.评价依据

（1）《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）；

（2）《泰州市市级预算项目支出绩效评价管理办法》（泰财规〔2022〕4号）；

（3）《泰州市市级预算绩效目标管理办法》（泰财规〔2022〕3号）；

（4）《泰州市市级财政专项资金管理办法》（泰政发〔2021〕88号）；

（5）《泰州市居民防贫综合保障保险专项资金管理办法》。

（三）评价工作情况

1.项目情况核查

（1）前期准备阶段。5月下旬—6月中旬，成立评价组，通过访谈、查看台账、抽查凭证、实地考察等方式，了解项目背景、政策依据、投入、管理、项目产出及效益等情况，形成评价总体思路，制订评价工作方案，设计评价指标体系及调查问卷，并与市财政局、市农业农村局集中会审共同确定。

（2）组织实施阶段。6月下旬—7月中旬，评价组通过现场调研、案头核查、电话访谈等方式，对项目实施情况进行全覆盖核查。结合各类核查情况，评价组对项目实施单位反馈的数据进行核实、甄别，以获得较为全面的项目实施进展、产出和效益达成情况等评价基础信息。

（3）分析评价阶段。7月下旬，评价组汇总整理获取的各项数据和相关业务资料，综合运用比较分析法、公众评判法、纵向对比法等方法进行评价分析，对2022—2023年居民防贫综合保障项目资金使用情况进行评价打分，形成评价报告。

（4）征求意见阶段。8月—9月上旬，修改完善报告内容，形成报告征求意见稿。与市农业农村局沟通反馈意见，核实其补充提供材料的真实性、充分性，并对项目受益对象进行了现场走访调研，了解受益对象对项目的知晓率，对报告相应部分进行修改，形成绩效评价报告定稿。

2.社会测评情况

（1）调研对象：泰州市居民防贫综合保障项目承保对象及家庭成员。

（2）调研内容：通过对泰州市居民防贫综合保障项目满意度调查，多层面了解贫困家庭及被保险人群体对项目承保、宣传、理赔等综合服务的满意状况，以及社会各界对泰州市居民防贫综合保障项目的知晓度。

（3）调查数量：一是根据项目（2022保单、2023保单）中（A包人身健康险、B包中的家庭财产险、B包中的救助基金）三家主承保公司提供的理赔（含联系电话）清单，随机抽取400个电话，对部分防贫保障对象（及家庭）进行电话项目满意度调查。二是现场随机走访受益对象9户。

（4）问卷发放与回收：为确保问卷的独立完成，保障问卷信息的真实、有效，以及较高的有效问卷率，满意度问卷采取电话线上与线下相结合的方式发放。

（四）绩效评价结论

2022—2023年居民防贫综合保障项目绩效评价得分86.68分，等级为“良”。各评价维度得分情况见下表3：

表3  2022—2023年居民防贫综合保障项目绩效评价得分表

三、项目绩效

（一）目标实现程度

1.产出方面

当年度泰州市及市（区）符合参保条件的人员已全部纳入承保范围，保障对象认定准确，未发生错保、漏保的情况。各保险公司均能按照合同约定的各项保险责任进行理赔服务，保障对象准确，能够按照保单精准理赔，承保出单和救助工作完成较为及时。但部分理赔工作未能及时完成。

2.效益方面

本项目的实施在一定程度上保障了低收入人员基本生活不受影响，减轻了低收入人员及其家庭经济压力。建立了良好的信息共享机制。未收到共保体公司的有责投诉，但受助居民的满意程度未达到原定目标。

（二）项目取得成效

一是全覆盖式保障。本项目对泰州全市经由民政系统认定的农村低收入人口、困境儿童、城市低保困难家庭、特困家庭人口以及年度动态监测经民政部门认定的新增对象做到了全覆盖保障，2022—2023年共计为132989人投保泰州市居民防贫综合保险。二是制度体系完善。综合来看，市农业农村局联合各部门下发了《泰州市居民防贫综合保障实施办法》对项目实施进行总体指导。业务方面，出台并修订《泰州市居民防贫综合保障实施方案》对项目的具体实施做出规定和明确要求。财务方面，出台《泰州市居民防贫综合保障保险专项资金管理办法》用以进一步规范专项资金使用。项目具体实施阶段，制定《泰州市居民防贫综合保障项目共保体考核细则》对项目工作开展情况进行标准化管理。三是精准救助。通过对参保对象进行医疗费用减免、家庭财产损失补偿、就学和危房改造补助等方式进行精准救助，为困难群众解决了切实问题，有效减轻了受助人员的家庭经济负担，维护了社会的和谐稳定。总体而言，本项目的开展有效巩固了低收入人口的脱贫基础，进一步推进了乡村振兴工作，帮促政策有效衔接。

四、存在问题不足

（一）绩效目标设置不够合理、明确

根据市农业农村局填制的绩效目标申报表显示，本项目设置了中长期绩效目标和年度绩效目标，但年度绩效目标与中长期绩效目标完全一致，未对目标进行拆解细化。2022年及2023年均未根据绩效目标进一步设置绩效指标：未设置产出指标，效益指标仅设置“防返贫率≥100%”一项，不利于项目绩效管理工作的开展。

（二）合同管理不够规范

经核查，根据本项目招标文件要求，本项目实施期限为二年，从2022年1月1日起执行。市农业农村局与中标经办机构的经办协议实行一年一签。实际签订的政府采购合同中约定的服务期限为2022年1月1日00:00—2023年12月31日24:00，未实行一年一签，且该项合同中未明确合同签订时间，合同管理不够规范。

（三）部分赔付不够及时

经与项目相关负责人访谈沟通后了解到，本项目B包（家庭财产险）因需要通过分村（居）主动摸排，而后分批次理赔，赔付时间较长。例如：2022年兴化市，案发时间为9月15日，实际赔付时间最早为2023年3月24日赔付，最晚于2023年6月20日赔付完毕；2022年泰兴市，案发时间为9月15日，实际赔付时间最早为2023年6月12日，最晚于2023年10月27日赔付完毕。整体摸排调查、赔付工作节奏较慢。

（四）保险理赔率未达原定目标

经核查，本项目2022—2023年合计支付保费4389.12万元，合计赔付3718.41万元，总体保险理赔率为84.72%，未达到原定的“保险理赔率85%以上”的目标。主要原因是2022年保险理赔率较低，2022年支付保费2330.54万元，赔付1753.9万元，保险理赔率为75.26%。主要原因：一是各区保费到账时间不一，部分区划转资金到保险公司的时间为二季度中下旬，而保险公司如中国人寿，是见费出单，项目整体承保、理赔动作整体延后。二是保险公司在项目开展前期对理赔进度问题重视程度不够，随着项目开展各保险公司逐渐加深对理赔进度的重视，故而在宣传、摸排理赔工作上出现前低后高的情况。

（五）受益对象满意度较低

通过对2022—2023年居民防贫综合保障项目实施的居民满意度调查，2022—2023年居民防贫综合保障项目的总体满意度为82%，部分受调查居民反映，存在理赔工作效率低、流程不够简化、政策普及程度不高等问题。

五、有关建议

（一）规范编制绩效目标及指标，提高绩效管理水平

一是加强绩效目标申报工作，组织相关财务、业务人员参与绩效培训，提升绩效目标认知，加深绩效目标理解，提高绩效目标设定和申报水平。二是设置科学合理的绩效指标，将绩效目标细化为具体数量、质量、时效、效果指标，且通过清晰、细化、可衡量的目标值予以体现。

（二）规范合同签订和执行，提高项目管理水平

建议项目单位严格按照招标文件内容签订合同，确保合同中各要素与招标文件保持一致，在此基础上加强合同要素审核工作，确保归档保存时合同签名、签订时间、签订地点等要素完整。

（三）适当增加摸排频次，提高理赔效率

建议在极端天气、自然灾害多发时节适当增加摸排工作人员及频次，第一时间掌握受灾情况进行理赔。在其他时间加强与参保群众所在村（居）委联系，尽可能提高参保群众或所在村（居）干部的主动申报比例，提高理赔效率。

（四）根据情况拓宽保障范围

2023年一季度，经市农业农村局工作会议研究，各共保体公司一致同意了由人保财险公司提出的增加防贫保障项目B包保险责任的方案，对B包增加“住院营养补助”项责任。此举拓宽了项目保障范围，提高了保障水平，建议在后续合同签订中将此内容补充至合同内容中或签订补充协议，从机制层面上解决保险理赔率较低的问题。

（五）进一步做好满意度调查反馈工作

建议恒泰公司在现有满意度调查工作的基础上，对参保居民以往提出的各项反馈进行汇总整理，及时反馈至各共保体公司。针对反馈频次较高的“理赔工作效率低”“流程不够简化”“政策普及程度不高”等问题进一步优化工作方法，并据此及时修订共保体考核细则。

附件：1.2022—2023年居民防贫综合保障项目绩效评价指标体系及评分表

2.2022—2023年居民防贫综合保障项目居民满意度调查报告

2022-2023年居民防贫综合保障项目绩效评价指标体系及评分表.xls

2022-2023年居民防贫综合保障项目居民满意度调查报告.doc